非税收入管理是什么（非税收入管理存在的弊端及规范措施）

原有非税收入管理模式的弊端，主要是各类收入项目由各地方政府、部门自行征收，长期形成了预算外管理惯性，公共收支职能发挥和资源配置作用有限。

应突破以往非税收入征收和使用归各地方和部门的传统做法，保持非税收入适度规模，平衡社会非税收入总负担。

未来，需进一步改变长期以来非税收入“谁收、谁用、谁管”的模式，在预算管理上实行统筹安排，强化政府对非税收入的统筹调剂功能，实现其财政职能和资源配置功能。

我国一般公共财政预算收支管理除了法定税收，还有大规模的非税收入作为补充。非税收入不仅是税收之外最重要的社会资源配置手段，对收入再分配和促进社会共同富裕有重要的影响，也关系到区域经济发展的市场环境和地方政府债务风险。

非税收入管理是财政预算管理改革的重点内容。分税制改革后，非税收入主要是各地方、部门自主征收、使用(包括债务形成的收入)，没有纳入统一的预算管理体系，对中央统一财政预算管理和经济资源配置形成了一定影响，在这种情况下，对非税收入加以规范已势在必行。

非税收入占财政收入比重高

非税收入是我国重要的公共预算收入来源。在中央和地方一般公共预算收入中，近十年的非税收入占一般公共预算收入总额的均值为16.2%，2022年达到了18.2%的历史性高点。在特定的历史条件下，我国的非税收入在实现财政职能方面发挥了积极作用，很大程度上弥补了税收收入的供给与财政公共支出需求之间的缺口，在鼓励地方政府主动聚财和理财方面发挥了重要作用。

2011年至2015年，我国非税收入快速增长，平均年增长率为22.74%，非税收入年平均规模达到了2万亿元。2015年是非税收入规模和增速的拐点，2016年以来，非税收入年平均规模达到了3万亿元，平均增速放缓。2017年和2018年，非税收入出现了负增长。2020年因为新冠疫情的影响，非税收入也出现了大幅下滑(见表1)。

除了在公共预算中列出的内容，全口径的非税收入还包括政府性基金、国有资本预算收入、债务收入等，合计占比达到总公共财政收支规模的一半，规模几乎与税收收入持平。以政府性基金收入中的土地出让金为例，2013-2022年，全国土地出让金规模与一般公共预算收入比值平均达到了33%，2020年更是高达46%(见图1)。2022年，全口径非税收入规模达到了19万亿元，超过了税收收入(16.7万亿元)。

非税收入管理存在的弊端

●原有管理模式对经济形成冲击

2014年以前，非税收入大多分散在各个部门，长期在财政资金体外循环，游离于监督之外，中央政府难以从整体上把握非税收入的资金状况，无法统筹调节其在各地方、部门中的支出和管理。

分税制改革之前，国家实行包税制，目的是减少税收的征收成本和繁琐的手续，这有利于中央政府提高征税效率，但是包税制存在明显弊端：地方政府或征收机构为了完成上级任务，会往下层层加码。地方政府没有交税的积极性，为了避免以后上级的加码和自己有更大的“财权”支配，尽可能“藏富于民”，造成大量“税收黑户”，然后通过行政收费等方式来充实地方财政。

地方政府通过收费方式“肥了自家田”的典型就是土地出让金。2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》出台，土地可以挂牌拍卖，地方卖地的钱划给地方政府，不纳入预算管理，卖地规模不断扩大，用于弥补地方政府需要自主支配的“缺口”，地方政府土地财政时代由此开启。在非税收入非预算化管理下，地方政府有了比较大的准财政裁量权。中央通过省级形成的财政转移支付到达市、县和乡级，也进一步加深了地方各级政府自我逐层增加非税收入的动机。

原有非税收入管理模式的弊端，主要是各类收入项目由各地方政府、部门自行征收，长期形成了预算外管理惯性，公共收支职能发挥和资源配置作用有限。地方政府预算外收入的多少，决定了当地政府对经济发展的裁量权，也决定了部门的利益。这种管理制度上的缺陷，导致非税收入流失严重，降低了资金使用效率，给市场效率造成负面影响。

●加重企业负担

非税收入管理和税收一样，均希望尽量以小的成本获得大的收益。收益包括非税收入的直接收益，间接收益包括非税收入的调节，即优化了资源配置效率(外部性)。非税收入的成本包括征收和管理费用，也包括对社会经济活动扭曲产生的负效应。非税收入的征收和税收一样，会出现转嫁的情况，从而最终的承担者往往不是直接征收的对象。如果地方政府征收的非税收入没有配置到市场失灵的地方，容易产生进一步的扭曲，加重市场失灵。我国的名义税收负担率约为20%，与多数国家相比，处于相对较低的水平，但是加上各种非税负担，企业和社会承担的社会公共负担已超30%，以间接税和直接税为主的税收结构，主要纳税人都是企业，非税收入的缴纳主体也是企业，因此造成企业税负较重。

多措并举，规范非税收入管理

规范非税收入管理是我国近年来财政改革工作的重点内容，是实现资源配置优化和共同富裕的重要手段。

2016年财政部发布《政府非税收入管理办法》，明确非税收入是“政府财政收入的重要组成部分，应当纳入财政预算管理”，要求实行分类分级管理，这标志着非税收入有了基本的部门规章管理制度。此后，几乎每年政府预算工作报告里都提到了关于推进非税收入管理的工作要求(见表2)。

未来，进一步规范非税收入管理机制，应重点从以下角度着力。

其一，规范非税收入管理机制，资金纳入统一预算管理范畴。这有助于调节市场失灵现象，扩大和形成有效社会投资和消费支出，使需求与供给形成相对平衡的结构。社会总产出因为政府公共产品的投入增长，同时由于提供了公共产品，社会的边际成本降低，均衡价格水平下降。例如，政府通过建设公租房和廉租房等方式，解决了居民住房需求，这既能从商品供应角度抑制房价上涨，又能释放居民的购房需求和其他消费需求，扩大社会有效支出，并有利于防止金融资源过度集中在房地产市场。

其二，突破以往非税收入征收和使用归各地方和部门的传统做法，保持非税收入适度规模，平衡社会非税收入总负担。税收和非税收入都是政府公共权力占有社会总产出剩余产品价值的一种形式，征收的限度是一定时期社会生产增值规模的总量。以满足社会公共需要为前提，根据非税收入征收是否超过社会负担限度，把非税收入管理改革置于财政改革与经济发展的全局来考虑，按照“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的理念进行非税收入管理。

其三，在《预算法》基础上，制定非税收入法律，注重完善政府的经济调控、市场监管和公共服务的职能，减少和规范行政审批，通过改革非税收入的征收和使用方式，减轻社会负担，优化经济发展环境。

其四，借助税收征管经验，利用数字化手段，创新、完善非税收入征收和使用管理模式。改革现行分散征收、自主使用的非税收入管理办法，建立统一征收、预算、使用分离的管理模式。未来，需进一步改变长期以来非税收入“谁收、谁用、谁管”的模式，在预算管理上实行统筹安排，强化政府对非税收入的统筹调剂功能，实现其财政职能和资源配置功能。